L’oggetto del volume è quello tradizionale: l’esposizione del sistema delle tutele offerte dall’ordinamento ai cittadini contro gli atti e i comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti privati che la legge ad esse equipara.
Le tutele non si esauriscono sul piano processuale ma si estendono al piano sostanziale (ricorsi amministrativi, strumenti di soluzione stragiudiziale delle controversie); e, sul piano processuale, sono assegnate a giudici diversi (giudici ordinari, amministrativi, contabili, delle acque, parlamentari), che seguono riti processuali differenziati. Restano fuori dalla trattazione solo le controversie tributarie, secondo tradizione. Per questo suo contenuto il volume non può essere denominato “Diritto processuale amministrativo”: il titolo non renderebbe appieno il suo contenuto.
D’altronde non è soltanto conforme a tradizione (e ai programmi d’insegnamento universitario), ma anche rispondente a criteri di razionalità, esporre con sistematicità l’insieme delle tutele, processuali o meno, contro le amministrazioni. Si può offrire un panorama completo dei modi in cui il cittadino può far rientrare nei limiti della legalità l’azione amministrativa che se ne sia discostata, senza dare peso (sul piano espositivo) al carattere sostanziale o processuale dei singoli rimedi, o “guarentigie” secondo l’elegante vocabolo utilizzato da Oreste Ranelletti.
La teoria e la pratica della giustizia amministrativa sono stati (e in parte continuano ad essere) il luogo di elaborazione dei principi e dei concetti fondamentali del diritto amministrativo sostanziale; molto più che non sia stato il processo civile luogo di elaborazione di istituti del diritto privato. Anche per questa ragione sarebbe riduttivo costringere la giustizia amministrativa sotto il titolo di diritto processuale amministrativo.
La legislazione amministrativa è sterminata: essa si concentra, oltre che sull’organizzazione, sulle singole funzioni, aventi carattere operativo, sui singoli procedimenti, sui singoli atti. Nonostante i notevoli apporti degli ultimi decenni, risultano ancora lacunose le disposizioni legislative sulla disciplina generale dell’azione, l’inazione e il provvedimento amministrativo. In relazione a quest’ultimo, mancavano fino alla legge n. 15/2005 norme scritte sulla perfezione, la validità e l’efficacia, e non è detto che le norme sopravvenute ne abbiano chiarito e semplificato il regime giuridico. Per ciò che attiene all’azione, alcuni principi sono iscritti nel testo costituzionale e nella legge sul procedimento, ma molti altri si possono ricavare soltanto dalla giurisprudenza (anche comunitaria), dato che sono di origine prettamente processuale.
La stessa posizione dell’amministrazione nei confronti dei cittadini, e di questi nei confronti della prima, è stata fissata, e più volte è stata aggiornata, in occasione dello svolgimento degli istituti di tutela. Ne è ottimo testimone la pluralità delle ricostruzioni teoriche susseguitesi nel tempo (e rispettose, almeno in parte, del diritto vivente, mutante nel tempo) della figura dell’interesse legittimo.
